Criticità della riforma costituzionale "della magistratura" e possibili soluzioni alternative

Il 22 e 23 marzo prossimi saremo chiamati alle urne per esprimere il nostro voto sulla riforma costituzionale promossa dal governo in carica, approvata dai due rami del Parlamento secondo l’iter previsto dall’art. 138 della Costituzione e, ora, sottoposta a referendum confermativo.

La riforma in questione viene spesso indicata, nel dibattito pubblico, come “riforma della giustizia”. L’espressione è suggestiva, efficace, politicamente potente.

Ma è davvero corretta? Oppure rischia di generare un equivoco?

Per comprendere la questione occorre partire da un punto fermo: la Costituzione non disciplina nel dettaglio il funzionamento dei servizi pubblici, ma stabilisce i principi fondamentali dell’ordinamento, i diritti e le garanzie dei cittadini e l’equilibrio tra i poteri dello Stato. Una revisione costituzionale, dunque, non può incidere direttamente sui problemi concreti che i cittadini associano al “sistema giustizia”: lentezza dei processi, carenza di personale, inefficienze organizzative, infrastrutture inadeguate. Queste criticità dipendono da scelte legislative, amministrative e finanziarie, non dall’architettura costituzionale. Per questo, definire la proposta come “riforma della giustizia” appare impreciso. Più correttamente si dovrebbe parlare di riforma “della magistratura”, poiché l’intervento riguarda l’assetto del potere giudiziario e l’equilibrio tra i poteri dello Stato.

La riforma incide infatti su elementi centrali quali la struttura del Consiglio Superiore della Magistratura e il sistema disciplinare dei magistrati, toccando l’autonomia e l’indipendenza della magistratura che l’art. 104 della Costituzione qualifica come “ordine autonomo e indipendente da ogni altro potere”.

Il nodo centrale, quindi, non è l’efficienza dei processi, ma la configurazione costituzionale del potere giudiziario: separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, modalità di autogoverno, rapporti tra politica e magistratura.

Si tratta di una scelta di modello istituzionale, non di una risposta immediata ai disagi quotidiani del cittadino.

Il primo punto riguarda la separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente.

L’art. 107 della Costituzione stabilisce che i magistrati si distinguono “soltanto per diversità di funzioni”, sancendo l’unità di status tra giudici e pubblici ministeri.

Nel modello vigente il pubblico ministero non è un semplice organo d’accusa: è un magistrato soggetto alle stesse garanzie di indipendenza del giudice e tenuto a svolgere accertamenti “anche a favore dell’indagato” (art. 358 c.p.p.). L’azione penale, del resto, deve essere esercitata dal PM solo quando vi sia una “ragionevole previsione di condanna”; in caso contrario, egli è tenuto a richiedere l’archiviazione (art. 50 c.p.p.).

Il PM è quindi chiamato a operare come garante della legalità, prima ancora che come parte processuale.

La “separazione delle funzioni”, tra l’altro, è già prevista e operativa dal 2006, con ulteriori interventi nel 2022. La proposta di riforma in discussione mira, invece, a una “separazione delle carriere”, ossia a una distinzione strutturale e definitiva tra i due percorsi professionali, con ricadute sull’autogoverno.

C’è da dire che la “cultura della giurisdizione” comune tra giudici e pubblici ministeri costituisce un fattore di equilibrio: favorisce una visione condivisa del ruolo e del “limite” del potere. Una separazione netta, invece, potrebbe accentuare la logica conflittuale tra accusa e difesa, avvicinando il sistema a modelli più marcatamente accusatori e potenzialmente più esposti a pressioni esterne.

In gioco, quindi, non vi è solo un profilo organizzativo, ma l’idea stessa di giustizia, ossia la scelta tra un sistema in cui anche l’accusa resta parte della cultura della giurisdizione, oppure un sistema fondato su una più netta contrapposizione tra parti.

Il secondo asse della riforma riguarda il Consiglio Superiore della Magistratura (CSM), organo di garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza della magistratura.

Attualmente il CSM è composto da membri di diritto, da magistrati eletti dai colleghi e da membri laici eletti dal Parlamento.

La riforma prevede la creazione di due CSM distinti: uno per la magistratura giudicante e uno per quella requirente. La composizione resterebbe in prevalenza togata, ma la selezione avverrebbe tramite sorteggio e non più tramite elezione. Per la componente “laica”, inoltre, il sorteggio opererebbe su un elenco predisposto dal Parlamento.

Quanto al sistema disciplinare, oggi le decisioni sono adottate da una apposita sezione del CSM, con possibilità di controllo successivo da parte della Corte di Cassazione.

La riforma, invece, introduce un’Alta Corte disciplinare composta da quindici membri (magistrati, professori e avvocati con lunga esperienza), scelti in parte dal Presidente della Repubblica, in parte, tramite sorteggio, dal Parlamento in un elenco di nomi da esso predisposto e, in parte, sempre tramite sorteggio, tra magistrati con elevata anzianità di servizio. Le decisioni sarebbero definitive all’interno di questo nuovo assetto, non essendo più espressamente previsto l’eventuale successivo controllo da parte della Corte di Cassazione. Tra l’altro, le carriere che si vogliono separare a livello di autogoverno (con i due CSM) sarebbero nuovamente riunite a livello disciplinare, considerato che l’unica Alta Corte disciplinare sarebbe composta sia da giudici che da PM.

Si tratta, in definitiva, di un cambiamento significativo, che ridisegna i meccanismi di garanzia e modifica l’equilibrio tra autonomia e controllo.

Elemento innovativo è l’abbandono del sistema elettivo in favore del sorteggio per la selezione dei membri dei due CSM e di parte dei membri dell’Alta Corte.

Il sorteggio viene presentato come strumento per contrastare dinamiche correntizie e logiche spartitorie interne alla magistratura. Tuttavia, esso elimina il legame tra eletti ed elettori, recidendo i principi di rappresentanza, pluralismo e responsabilità.

L’elezione, seppur imperfetta e migliorabile, implica confronto, programmi e responsabilità verso la categoria; il sorteggio affida invece la composizione dell’organo “al caso”.

Per la componente laica, inoltre, il Parlamento manterrebbe un ruolo determinante nella formazione dell’elenco da cui estrarre i nominativi. Le modalità concrete riguardanti la formazione di tale elenco, tra l’altro, sarebbero definite con legge ordinaria, lasciando quindi alla maggioranza parlamentare di turno un ampio margine decisionale.

C’è da evidenziare che il sorteggio è già previsto in Costituzione (art. 135), ma inserito in procedure rafforzate e con maggioranze qualificate per la predisposizione dell’elenco da cui vengono poi sorteggiati i nomi che dovranno comporre l’organo. Nel caso della riforma, invece, le regole operative non sarebbero costituzionalizzate, con il rischio di uno spostamento dell’equilibrio verso la maggioranza politica di turno.

Sulla separazione delle carriere, si osserva che il percorso di differenziazione era già stato avviato con interventi legislativi ordinari. La flessibilità della legge ordinaria, quindi, avrebbe consentito ulteriori aggiustamenti senza ricorrere a una revisione costituzionale, che per sua natura è rigida e difficilmente modificabile.

Sul sorteggio, si evidenzia che la sua efficacia dipende dal contesto e dalle garanzie che lo accompagnano. In assenza di criteri chiari e di maggioranze qualificate nella formazione degli elenchi, il rischio è che il sorteggio attenui solo formalmente la dimensione politica delle nomine.

Una possibile alternativa avrebbe potuto consistere nel mantenere il sistema elettivo dei membri dei CSM, rafforzando le regole interne e prevedendo che l’organo disciplinare fosse eletto a sua volta dai due Consigli, in modo da coniugare rappresentanza, pluralismo e responsabilità.

È giusto ricordare che, in occasione del suo insediamento come Vicepresidente del CSM, Vittorio Bachelet – del quale quest’anno ricorrono i cento anni dalla nascita - accolse con favore la soluzione, adottata dai costituenti, della scelta dei membri del CSM mediante elezione con sistema proporzionale, “per la possibilità che essa offre di una partecipazione corale e pluralista dei magistrati”.

1. Non chiamatela “riforma della giustizia”!

Nel dibattito pubblico le parole contano. Non sono semplici etichette: orientano la percezione dei problemi e, spesso, anche le soluzioni che siamo disposti ad accettare.

È per questo che definire la revisione costituzionale oggetto del referendum confermativo come “riforma della giustizia” non è solo impreciso, ma è fuorviante.

La giustizia che i cittadini “incontrano” ogni giorno è fatta di tempi lunghi, uffici sottorganico, processi complessi, infrastrutture informatiche insufficienti.

Nessuno di questi problemi nasce nella Costituzione!

Tali problemi originano, invece, dalle scelte legislative, organizzative e finanziarie.

Pensare che una modifica dell’architettura costituzionale possa incidere direttamente su queste criticità significa alimentare un’aspettativa che la riforma costituzionale, per sua natura, non può soddisfare.

Il punto, allora, è un altro: non l’efficienza del sistema, ma l’equilibrio tra i poteri dello Stato.

2. Una scelta di modello, non di efficienza

La questione, in definitiva, non è se la riforma sia “buona” o “cattiva” in astratto. È capire che cosa realmente decide.

Non ridurrà i tempi dei processi, non aumenterà il numero dei magistrati, non renderà più rapida la risposta giudiziaria.

Deciderà, invece, quale deve essere il rapporto tra potere politico e potere giudiziario, quale cultura deve guidare l’azione penale, quale forma deve assumere l’autogoverno della magistratura.

È, quindi, una scelta alta…di sistema!

Proprio per questo richiede un dibattito limpido.

Chiamarla “riforma della giustizia” può essere efficace sul piano comunicativo, ma rischia di essere ingannevole su quello democratico.

Perché in una democrazia matura la chiarezza non è un dettaglio lessicale: è una condizione della libertà di scelta.