Legalità internazionale e nuovo scenario mondiale

Lo scenario internazionale è sempre più avvolto in quotidiane incertezze che si uniscono a contraddizioni, mancati interventi, spesso veri e propri immobilismi. La sensazione che si avverte è di essere di fronte ad un tracollo della legalità internazionale nell’intero sistema dei rapporti tra Stati. Un modello laboriosamente costruito intorno al rifiuto dell’esperienza dei conflitti mondiali del XX secolo, provocati dalla considerazione della forza e del suo uso proprio come fondamento della legalità internazionale. La guerra in sostanza non era solo il prolungamento dell’azione politica, ma uno strumento lecito, giuridicamente permesso sul quale fondare aspirazioni, volontà, equilibri e pianificare situazioni di fatto.

Intervenne la Carta ONU, nel 1945, per collocare “la minaccia e l’uso della forza” tra i divieti posti alla condotta degli Stati. Certamente un limite spesso oltrepassato dai numerosi conflitti posti in atto, ma non irriso, né ritenuto inesistente. Nonostante tutte le evidenti carenze, l’aver affidato ad un contesto multilaterale la gestione della forza ha resistito non solo impedendo l’allargamento dei conflitti, ma favorendo il disarmo attraverso il controllo degli armamenti.

Ma sembra un passato lontano. Il quadro attuale, infatti, in modo repentino ha abbandonato metodi, norme e soprattutto le convinzioni che sottostanno alle regole, facendo apparire normale l’uso della forza e identificando nel conflitto la soluzione di ogni possibile contrasto, discussione o diversità di vedute tra gli Stati. Sono circostanze che si sono imposte sullo scenario mondiale, come registrano un diverso modo di intendere l’azione della diplomazia, l’obiettivo della sicurezza, gli scambi commerciali, i fondamentali della cooperazione internazionale…

Di qui gli interrogativi: dove è finita quella legalità, quella tensione alla giustizia che nonostante tanti condizionamenti, era presente nelle relazioni internazionali? Siamo di fronte a un declino o all’assenza del diritto internazionale? Anzi, il nuovo assetto mondiale ne ha decretato la scomparsa?

Sono interrogativi o sensazioni che disegnano un quadro non solo sconfortante, ma quasi destinato a negare lucide visione del domani e a non dare concretezza ad azioni possibili. Quelle che è necessario individuare e indicare, allontanando incapacità e indifferenza.

Un primo rilievo fa emergere che il diritto internazionale continua a regolare la quotidianità dei rapporti tra gli Stati. Del resto gli ambiti della vita comune rimangono operativi e funzionano (dalle standardizzazioni, ai trasporti, alle comunicazioni, e si potrebbe proseguire) seguendone le norme che restano frutto della volontà congiunta degli Stati o dell’azione di Organizzazioni internazionali. In concreto, si continuano a rispettare prassi e comportamenti regolati dal diritto internazionale, si concludono trattati, si invoca il ruolo regolatore delle istanze internazionali e le Istituzioni intergovernative pongono in essere normative specifiche o ne garantiscono il rispetto.

Solo una contraddizione o un’illusione rispetto all’idea che il diritto internazionale sia finito? Probabilmente tutto nasce dal confonderne la natura e da una mancata conoscenza degli assetti che può determinare. E questo anzitutto perché anche la Comunità internazionale e il rapporto tra i suoi membri hanno bisogno di essere regolati. Anche nell’assurdità della guerra, per gestire i conflitti, per usare la forza! Non sono paradossi, ma realtà.

Sono invece profondamente cambiati il rispetto dei principi fondativi delle relazioni internazionali contemporanee, quelle barriere invalicabili per la condotta degli Stati, espressi da una coscienza comune che la famiglia umana ha tradotto nel diritto internazionale. Una coscienza maturata nel tempo, in grado di rispondere a esigenze o scenari sempre nuovi o capace di dare significato alle grandi direttrici della pace, delle garanzie di sicurezza, del disarmo, dello sviluppo, del rispetto dei diritti umani… Al contrario, fiducia reciproca, buona fede, soluzione pacifica delle controversie, intangibilità dei confini, autodeterminazione, divieto di crimini di guerra e contro l’umanità in questo momento sembrano parole vuote. Siamo cioè tornati al modello di diritto internazionale operante tra il XIX e una parte del XX secolo. E di questo gli Stati ne sono coscienti e ne accettano le conseguenze: la costituzione di nuovi assetti di potere, la corsa al riarmo, la marginalizzazione dei tavoli multilaterali sono indicatori precisi. Aspetti che si rafforzano e s’impongono quotidianamente, riprendendo schemi e regole che sembravano ormai confinati nei capitoli dei vecchi testi di diritto internazionale rigorosamente divisi in due tomi: guerra e pace. Dove la pace era semplice assenza di guerra. 

Appaiono lontane le acquisizioni maturate dopo il 1945 con il diritto internazionale umanitario, la tutela dei diritti umani, la punibilità dei crimini internazionali, la cooperazione per favorire un equilibrato sviluppo per garantire speranza di vita e stabilità, l’attenzione alla conservazione dell’ambiente e dei differenti ecosistemi. Un primo segnale è stato il ritorno alla “battaglia dei dazi”, con il ripristino delle logiche di trattamento differenziato tra Stati. Quelle che la visione del secolo scorso aveva cercato di superare, prima limitandosi a introdurre la clausola della Nazione più favorita, poi con tanti sforzi e limiti mediante la negoziazione multilaterale, il ruolo di Istituzioni che per quanto imperfette – l’UNCTAD e il GATT prima e la WTO in tempi più recenti – hanno modificato la governance degli scambi, l’accesso al mercato dei Paesi in sviluppo, avviato una sedimentazione dei contrasti sulle barriere commerciali e le tariffe doganali.

Quanto avviene oggi in uno scenario mondiale ridisegnato, non vede l’assenza del diritto internazionale, ma un suo diverso assetto e uso, una sua interpretazione come giustificativo della forza piuttosto che delle regole o della stessa azione diplomatica. Dal riconoscerne la funzione di garanzia della stabilità si è passati ad un suo asservimento alle azioni di forza, fino a disconoscerne la funzione di limite alle condotte individuali. Fatti e atteggiamenti che hanno spostato la percezione del limite tra legalità e illegalità, dimenticando due fattori indipendenti ma determinanti per le relazioni internazionali: la stabilità dipende dalla legalità; le regole nella loro diversità di intenti – obbligare o disciplinare – prima ancora della funzione punitiva o sanzionatoria sono strumento di persuasione, educazione e quindi di imperio sulle coscienze e conseguenti comportamenti. Teoria? No, la legittimazione del “salvare le future generazioni dal flagello della guerra” o del “creare le condizioni in cui la giustizia ed il rispetto degli obblighi derivanti dai trattati e dalle altre fonti del diritto internazionale possano essere mantenuti”, per citare la sintesi del Preambolo della Carta ONU. 

Quello che con l’invasione dell’Ucraina era apparso come un rischio – e che la lettura politica ha derubricato a operazione speciale – ha trovato conferma in quanto messo in atto a Gaza, in Darfur, tra Cambogia e Tailandia, nella Repubblica Democratica del Congo, fino alla “normalizzazione” venezuelana o all’affaire Groenlandia. Situazioni che hanno evidenziato come il diritto internazionale possa essere piegato alla logica della forza, e non come fenomeno isolato, ma per effetto del cambiamento della sua portata, della sua funzione. Un ritorno sistematico che lo porta ad essere strumento di un sistema mondiale che presuppone relazioni in cui è la forza a decidere e non solo a prevalere sul diritto. Per questo anche l’esercizio di sovranità e il traguardo dell’indipendenza, fondativi dell’ordine internazionale sono andati in crisi: basti pensare a come si è indebolito il divieto per uno Stato di modificare con la forza i confini di un altro Stato o di usare gli alimenti come arma di guerra.

L’aver relegato il diritto internazionale a supporto della logica del fait accompli, tanto cara agli andamenti dei rapporti tra Stati nei secoli passati, non è solo regressione. Il fatto compiuto, per giustificare le acquisizioni territoriali manu militari, gli spostamenti forzati di popolazione, il ritiro di ogni garanzia sulla composizione etnica dei territori, la destinazione al riarmo dei fondi destinati allo sviluppo sono situazioni che il diritto internazionale ha regolato in tanti momenti della storia. Non è la prima volta. Ma anche oggi, per modificare tale andamento e quindi la sua portata non serve decretarne la fine. È necessario apprezzarne la funzione e le finalità, iniziando dal sostituire la informazione con la formazione per permettere quel “sussulto delle coscienze” capace di sostituire l’emozione di un momento.

Vincenzo Buonomo | Ordinario di diritto internazionale Pontificia Università Lateranense - Roma